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行政收費基礎理論研究

減小字體 增大字體 作者:佚名  來源:本站整理  發布時間:2017-05-16 13:27:21

一,行政收費的定義

由于行政收費既是一種行政行為,又是一種經濟行為,因此人們往往站在不同的角度對這個概念進行認識:

(一)行政法學視角下的行政收費

從法學的角度來看,行政征收是指行政主體憑借國家行政權,根據國家和社會公共利益需要,依法對行政相對人強制地征集一定數額金錢或實物的行政行為,主要有稅和費(行政收費)兩種形式。行政收費與政府征稅一樣,都是國家行政權的體現,但兩者又有本質上的差異。稅收是國家為實現其職能,憑借其政治權力,依法參與單位和個人的財富分配,強制、無償地取得財政收入的一種形式。它的特征是:普遍性、無償性與強制性。行政收費雖然也具有強制性,但卻并非具有無償性。收費過程其實更多地體現著行政主體與支付人之間的一種“雙務性”法律關系,即政府收費的同時也為支付者提供了相應的服務。然而,這并不是一種完全的等價交換關系,政府收取的費用很可能會小于其提供服務的成本。行政收費也不同于行政性集資。集資在一般意義上是指為了進行某種活動而籌集款項的行為,具有自愿性。:此外,行政收費與行政性罰款也有本質性區別。行政性罰款也是一種強制性征收,但它是以繳費人違法為前提的,而行政收費卻以所提供的特定定服務為依據。

因此,法學視角下我們可以給行政收費下個定義:行政收費是指行政主體憑借國家行政權,根據國家和社會公共利益的需要,依法對特定服務受益人收取的費用。這里的行政主體是指享有國家行政權,能以自己的名義行使行政權,并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織。

(二)經濟學視角下的行政收費

收費是政府一種重要的收入形式。從我國的情況來看,行政收費過度膨脹,已經成為影響國民經濟正常運作的關鍵因素。由于在我國行政收費只是收費的一種形式,所以對行政收費下定義前,我們需要分析收費的本質與內涵。

從目前的情況看,國內學者在收費概念的界定上存在著較大的分歧。主要有以下幾種觀點:1)收費是指在一定場所利用一定設施、工具或服務性勞動為消費者提供某種服務所收取的費用。2)收費是受社會公共機構規制的無形產品的比例價,同時又是補充國家財力的繼補稅。簡言之,收費是價格與稅收的交集。3)政府收費是以交換或提供直接服務為基礎的收入形式。4)所謂“費”,是指政府部門、企業和事業單位由于給受益人提供一定勞務、資源或資金使用權而向受益者收取的費用。5)收費主要是規費和使用費。規費是國家行政、司法等部門在特定范圍內對居民、企業、團體或其他單位提供某些特定勞務服務或履行政府職能而收取的一種工本費和手續費。使用費是指在特定范同內,政府部門向特定公共設施和公共服務的使用者收取的費用。6)公共部門的收費是提供準公共產品的價格。7)收費就是形成部分無形結果的勞動價值的貨幣表現形態,是通過一定行政機制所取得的勞動補償。

以上從不同的角度闡述了收費的概念。但是大多數只是作者對收費的一種認識或觀點,其中要么是概念不夠完整,要么觀點缺乏準確性。如定義1)、2)、3)、6)與7)太過于籠統,沒有表明征收主體,不能作為一個規范的定義。而定義2)與6)則把收費與稅收、價格等混淆在一起,不能體現收費的本質。還有一些定義,對收費本身范疇的描述過于模糊,值得商榷。

我們認為對收費要作一個完整而規范的定義,至少需要澄清以下幾點:首先,收費的本質是什么?其次,收費的征收主體是什么?再者,收費的征收對象是什么?

最后,政府收費與其它收入形式的區別是什么?以下我們作一簡要分析。

在西方,對“費”的定義可以追溯到1758年。尤斯蒂把公共收入作了區分:1)領地收入;2)王權收入;3)稅收收入;4)臨時性收入,包括憑特權而收取的價格與支付。后一種收入形式其實就是“費”。亞當·斯密也在《國富論》中詳細地論述了政府的兩種收入形式。他談到,政府的某些支出是為了整個社會的利益而發生的,因此這些支出被整個社會的一般性捐助所彌補是合理的。還有一些支出卻僅僅使特定一部分人受益。基于公正的目的,政府應該對支出的直接受益者進行征收。自此開始,國內外學者對“收費”這種現象進行了不斷探索。總的來看,學術界對“收費”所作的定義大都是基于它與其它收入形式相比較之上的。現代國家的統治權意味著政府可以通過各種方式攫取公眾的財富。政府可以行使征用權、管理權、刑事權與征稅權。征用權賦予政府占有私人財產的權利,如沒收。而刑事權屬于刑罰學與行政學概念,與它相對應的收入形式有罰款等。對于管理權與征稅權,一個易于被接受的觀點是,行使管理權是為了管理,而行使征稅權是為了獲取收入。美國的庫剩法官認為,當政府的首要目標是管理(調控)時,涉及到管理權;當政府的首要目標是收入時,涉及到征稅權。這一觀點直接導致了許多法院堅持把收費劃入到管理權之下。確實從立法的角度來看,這一歸類是便利的。 但是收費和征稅間的區別與管理權和征稅權間的區別不是同義的。行使管理權是為了促進公共健康、安全、福利或道德。一旦缺少這種權力,公共危害要么存在,要么可以被預測到,也就是說,管理權的運用是為了阻止社會損害。而對于征稅權來講,其本身并不包含著使用以何種特定方式征集收入的義務,它在邏輯上也并不隱含著支出的性質。從這個角度看,征稅權不過是一種“索取”的權力。因此,征稅并不嚴格地對應著征稅權,因為稅收除了收入功能以外,還具有調節功能,有助于阻止公共損害。同樣收費也并不局限于管理權范疇。為了管理而進行的收費也產生了許多收入。正如塞里格曼所說,從財政學角度來看,征稅權與管理權間的區別在很大程度上是虛構的。在許多情況下,在管理權下合法取得的收入可以合乎科學地被歸入征稅權之下。 “征稅與收費都是國家征稅權的一種體現”( Edwin R.A.Seilgman,1893)。它們的共同點是為了支持政府,或為了彌補公共目標所引致的支出而進行的強制性征收。這也是征稅權的本質。

但收費與征稅還是有區別的。稅收是一種一般性的征收,而收費的對象則是特定的受益者。稅收被設計主要用來增加政府的財政收入,而收費收入最多不過是用來支付政府服務的成本。此外對于收費來講,收益是可以測量的。收費的額度與具體的收益成一定的比例。對于征稅來講,納稅人的支付與具體的收益沒有直接的對應性。在分析收費與稅收的差異時,我們特別要注意其與特別稅的區別。特別稅是一種稅,其征收的依據是納稅人的能力或收入。在征收特別稅的過程中,這里不存在某一個體的特定收益。即使個體偶爾獲得了某種收益,這也不是特定的、可測量的收益,僅僅是這個階層其他成員也獲得的一般性收益。而在收費過程中,個體的特定收益是可以測量的,這就形成了評估的基礎。收費也不同于價格。價格是商品買賣雙方達成的一種契約關系,而收費則是一種強制性的征收,兩者在本質上存在區別。關于公共定價、收費與征稅間的差異,我們可以看這樣一個過程。假定最初存在一個完全競爭的市場,私人企業對所提供的服務收取一個價格。這個價格就是一種契約性收入。接著政府進入這些領域。如果政府也像私人部門那樣運作,那么居民所支付的依然是一種價格,可以稱之為“準私人價格”。但政府會考慮公共利益方面的因素,這樣企業與顧客間的聯系發生了變化,現在這種支付就變成了公共價格。隨著公共利益地位的上升,政府不再以贏剩為目標去經營企業。它將大大消減征收,僅僅考慮彌補成本,進而會根據公共政策的變化再作調整。這時對個

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